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學前兒童權(quán)益離不開一部綜合性學前教育立法的保障。《中華人民共和國學前教育法》（以下簡稱“學前教育法”）的出臺，通過對學前教育政策的法律化、對學前教育性質(zhì)與地位的明確、對學前兒童權(quán)益保障實踐難題的回應，為學前兒童權(quán)益保障提供了堅實的法律基礎。

從學前教育政策到學前教育法。我國學前教育的發(fā)展長期缺乏統(tǒng)一的立法保障。為填補立法空白，我國中央層面出臺了一系列學前教育政策。有代表性的如2010年黨中央與國務院共同發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），以及為配合《規(guī)劃綱要》貫徹實施而由國務院發(fā)布的《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。政策具有靈活性，在立法機關(guān)對某一社會問題形成較為成熟的解決方案之前，往往發(fā)揮“試行法”作用，替代法律承擔社會治理的功能。然而，學前教育政策無法代替學前教育法。法律能夠得到有效執(zhí)行，取決于其明確性和有責性。政策在明確性、有責性上的欠缺使得其執(zhí)行效果不及法律。法律與政策的區(qū)別還體現(xiàn)在穩(wěn)定性上。學前教育法的出臺，使經(jīng)過實踐檢驗并被認為是成熟、有效的學前教育政策，被學前教育法以法律的形式系統(tǒng)地固定下來，在國家強制力的保障下，構(gòu)成我國學前兒童權(quán)益保障的依據(jù)。

明確學前教育的性質(zhì)與地位。保障學前兒童權(quán)益的基本要求是滿足學前兒童對學前教育的需求。這一問題的解決取決于如何認識學前教育的性質(zhì)與地位，其關(guān)系到我國學前教育事業(yè)的發(fā)展方向以及政府承擔何種責任等關(guān)鍵問題。對此，《若干意見》指出，“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”“發(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”。《若干意見》的這些規(guī)定有科學依據(jù)，它是由學前教育的社會功能所決定的。一方面，學前教育是我國學制的第一級，這一階段獲得的學習經(jīng)驗會影響孩子在小學、中學、大學甚至之后人生的發(fā)展。從終身學習的立場來看，學前教育應當是個人發(fā)展的奠基時期，在我國國民教育體系中處于基礎性的地位。另一方面，學前教育不僅關(guān)系到個人的健康成長與成才，諸多研究成果還表明，適宜的學前教育在增加國家稅收、提高國民素質(zhì)、降低犯罪率等方面也發(fā)揮著重要作用。鑒于學前教育在社會進步與發(fā)展中所承擔的特殊使命，其提供的產(chǎn)品或服務只能由人們共同占有和享用，而不能僅歸屬于某一類人，此即學前教育公益性的意涵。由學前教育公益性延伸出來的要求是，學前教育事業(yè)的發(fā)展更應當強調(diào)公平性，保障每個兒童尤其是弱勢兒童享有平等接受學前教育的機會，此即學前教育的普惠性。

回應學前兒童權(quán)益保障實踐難題。保障學前兒童權(quán)益除滿足其學前教育需求外，還需重點回應學前兒童權(quán)益保障實踐難題，這既體現(xiàn)在對學前教育質(zhì)量的一般性控制上，還體現(xiàn)在對學前兒童特定權(quán)益的專門性保障上。首先，良好的學前教育質(zhì)量需要健全的學前教育管理體制。針對學前教育管理體制，學前教育法除了建立國務院領(lǐng)導、省級人民政府和設區(qū)的市級人民政府統(tǒng)籌、縣級人民政府承擔主體責任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處支持的學前教育管理體制外，還明確“縣級以上人民政府教育行政部門負責學前教育管理和業(yè)務指導工作”“縣級以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)負責學前教育管理工作”，由此解決了“誰來管”的問題。其次，幼兒園教師師資力量直接決定了學前教育的質(zhì)量。針對我國當前學前教育教師隊伍建設中存在的問題，學前教育法就“教職工”設立了專章，對幼兒園教師的資質(zhì)、職務評聘、職業(yè)規(guī)范、工資福利等事項作了明確規(guī)定。最后，學前教育質(zhì)量的提升還需要確保學前教育內(nèi)容的科學合理。對此，學前教育法重點規(guī)范了“小學化”問題，并明確禁止幼兒園開展違背學前兒童身心發(fā)展規(guī)律或者與年齡特點不符的活動。

（作者系北京大學法學院教授）